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4 de Abril de 2020

Saiba de vez a diferença de expropriação e desapropriação presentes no direito administrativo

Breve análise dessas duas formas de intervenção do Estado na propriedade

Bianca Ragasini, Bacharel em Direito
Publicado por Bianca Ragasini
mês passado

Primeiramente, insta salientar que o direito à propriedade é direito fundamental, previsto no artigo , caput, da Constituição Federal de 1988.

Todavia, há situações em que o Estado pode intervir na propriedade mediante suas mais diversas formas. Assim sendo, o presente artigo visa ressaltar apenas a expropriação e a desapropriação, visto que muitos as confundem.

Embora tenham o nome um pouco parecido, suas finalidades são bastante diferentes.

1 EXPROPRIAÇÃO

A expropriação, conforme elencada na Constituição Federal de 1988, se dá como consequência do ato do proprietário do imóvel, pois é ele quem dá causa para que o bem seja expropriado.

Vejamos os termos do artigo 243 da Constituição Federal:

"Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º.
Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins e da exploração de trabalho escravo será confiscado e reverterá a fundo especial com destinação específica, na forma da lei." (grifos nossos).

Logo, podemos analisar que os requisitos necessários para haver a expropriação são: i) culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou; ii) exploração de trabalho escravo.

Assim sendo, é possível perceber que a causa se deu por ato do proprietário, que não agiu em conformidade com a lei.

Contudo, afasta-se a expropriação se não comprovada culpa do proprietário do imóvel, conforme decisão sobre o Tema 399 do Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento do RE 635.336.

Quanto à indenização, se configurada a expropriação, o proprietário não a recebe, e pode, ainda, sofrer outras sanções legais. Ora, como foi ele quem causou o ato ilícito, não há que ser indenizado. O Estado apenas interviu neste caso para que um mal maior não ocorresse com as pessoas que prestavam trabalho escravo ou que cultivavam plantas psicotrópicas ilegais.

2 DESAPROPRIAÇÃO

A desapropriação, por sua vez, diferente da expropriação, não ocorre por ato ilícito do proprietário, mas sim por necessidade pública, utilidade pública ou interesse social do Estado, ou até mesmo por descumprimento da função social da propriedade, seja ela urbana ou rural.

Nestes casos, a indenização é paga ao proprietário, pois ele é forçado a sair do seu imóvel para entregá-lo ao Estado sem que tenha violado a lei. Assim sendo, evidente que a desapropriação não é uma medida confiscatória, pois o bem vai ser do Poder Público apenas para suprir os interesses da coletividade, como a criação de uma creche, um hospital, dentre outros. (Com exceção da desapropriação sancionatória ou confiscatória, que é referente à expropriação).

2.1 Espécies de desapropriação

Dentre as espécies de desapropriação, explanaremos a respeito da direta ou originária; por descumprimento da função social da propriedade urbana; por descumprimento da função social da propriedade rural; sancionatória ou confiscatória.

2.1.1 Desapropriação direta ou originária

É aquela que se dá por necessidade pública, utilidade pública ou interesse social. Sua indenização é justa, prévia e em dinheiro, conforme menciona o artigo , XXIV da CRFB/88. In verbis:

"XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição;"

São exemplos de desapropriação direta ou originária: criação de creche, escolas públicas, hospitais públicos, vias públicas e muitos outros interesses ou necessidades nos locais desapropriados.

2.1.2 Desapropriação por descumprimento da função social da propriedade urbana

Como se sabe, os proprietários dos imóveis devem cumprir com sua função social, assim como estipulado pelo artigo , XXIII da CRFB/88.

Assim sendo, prevista no artigo 182, § 4º, III da CRFB/88, esta espécie de desapropriação remete a política de desenvolvimento urbano, cuja finalidade é garantir o bem estar aos habitantes da cidade.

Prevê o mencionado artigo:

§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

No que tange a indenização, esta é paga em títulos da dívida pública, cujo prazo de resgate é de até 10 anos.

2.1.3 Desapropriação por descumprimento da função social da propriedade rural

Mais adiante na CRFB/88, precisamente no artigo 184, está disposta a situação da propriedade rural. A competência para tanto é da União, que o faz para fins de reforma agrária quando descumprida sua função social.

Vejamos o que estabelece o referido artigo, in verbis:

Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.
§ 1º As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro.
§ 2º O decreto que declarar o imóvel como de interesse social, para fins de reforma agrária, autoriza a União a propor a ação de desapropriação.
§ 3º Cabe à lei complementar estabelecer procedimento contraditório especial, de rito sumário, para o processo judicial de desapropriação.
§ 4º O orçamento fixará anualmente o volume total de títulos da dívida agrária, assim como o montante de recursos para atender ao programa de reforma agrária no exercício.
§ 5º São isentas de impostos federais, estaduais e municipais as operações de transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária.

A indenização é justa e prévia e paga em títulos da dívida agrária, com prazo para resgate de até 20 anos.

2.1.4 Desapropriação sancionatória ou confiscatória

Este tipo de desapropriação remete à expropriação, visto que há uma sanção ou confisco para quem cometer atos contrários à lei. São eles: i) cultivar plantas psicotrópicas; ii) explorar trabalho escravo.

Neste caso, não haverá qualquer indenização. Vale ressaltar, ainda, que o Tema 399 do Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento do RE 635.336 apontou que pode ser afastada a expropriação se não comprovada culpa do proprietário do imóvel.

2.2 Desapropriação indireta

Compreende-se por desapropriação indireta o ato pelo qual o Poder Público se apossa de determinado bem particular sem observar os requisitos necessários para tanto, como o processo legal de desapropriação e a justa e prévia indenização ao proprietário.

Nas palavras do prestigiado professor Pedro Lenza, "é o irregular comportamento do Poder Público de descumprir o procedimento exigido pelo ordenamento para que a aquisição compulsória do bem se realize, imitindo-se indevidamente na sua posse". (LENZA, Pedro. 2018. p. 182).

Ademais, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) definiu o prazo prescricional aplicável à desapropriação indireta no julgamento do Tema 1.019 no sistema de recursos repetitivos. Vejamos:

"O prazo prescricional aplicável à desapropriação indireta, na hipótese em que o poder público tenha realizado obras no local ou atribuído natureza de utilidade pública ou de interesse social ao imóvel, é de dez anos, conforme parágrafo único do artigo 1.238 do Código Civil". (grifos nossos).

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Apesar de haver no ordenamento jurídico brasileiro outras diversas formas de intervenção do Estado na propriedade, falamos brevemente acerca da expropriação e desapropriação, visto que muitas pessoas as confundem e por sua relevância no estudo do direito.

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Obrigada pela leitura e até a próxima!

REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituição/constituição.htm. Acesso em 25/02/2020.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Acórdão RE 635.663. Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp?incidente=4029283&numeroProcesso=635336&classeProcesso=RE&numeroTema=399. Acesso em 25/02/2020;

BRASIL. Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios. Disponível em: https://www.tjdft.jus.br/consultas/jurisprudencia/decisoes-em-evidencia/18-2-2020-2013-recurso-repetitivo. Acesso em 25/02/2020;

OAB primeira fase: volume único/Pedro Lenza... [et al.]. - 4.ed. - São Paulo: Saraiva Educação, 2018. (Coleção esquematizado/coordenador Pedro Lenza). p. 180/182.

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